Seit ich weiß, wird über sie diskutiert – pro und contra, vergleichend, überzeugt und skeptisch.

Die Argumente Für und Wider sind bemerkenswert konstant geblieben. In Vielem fühlt man sich noch immer an die klassischen Kontroversen zwischen Jefferson und Madison erinnert, zwischen „populisic“ und “ Madison democracy“. Die grundlegenden Hoffnungen und Befürchtungen sind dieselben geblieben.

Ich war nie ein Enthusiast der direkten Demokratie, weder in der Schweiz noch gar in Deutschland. Ich habe noch in den Ohren, wie mir Politologenkollegen vollen Ernstes sagten, dass direkte Demokratie zur Unregierbarkeit führe.

Demokratie ist anstrengend gewiss, direkte Demokratie ist noch anstrengender, versuchte ich meinen Studenten beizubringen.
Direkte Demokratie war bei ihnen durchaus ein bevorzugtes Thema für Abschlussarbeiten, nach der Europäischen Integration und dem Rechtsextremismus eines der beliebtesten.

Europäischer Verfassungsprozess

Es bezog sich auf alle Ebenen der Politik: von der kommunalen, über die regionale (Länderebene, Ost und West) bis zur nationalen und europäischen Ebene (Europäische Verfassung, europäische Bürgerinitiative). Mit Interesse und Neugier wurden diese Themen intensiv verfolgt.

Die engagierteste Zeit, so scheint mir im Rückblick, war der europäische Verfassungsprozess vom Konvent 2002/03 (in Fortsetzung des Grundrechtekonvents 1999) bis zum Ratifikationsprozess des Lissaboner Vertrags 2007.

Wir haben die europäische Verfassungskrise als Demokratieproblem analysiert (Kleger, Erfolgreich gescheitert! Potsdam 2007). Ausgerechnet in dieser hoffnungsfrohen grenzüberschreitenden Zeit bis hin zum Jugendkonvent spielten zwei gescheiterte Referenden eine maßgebliche enttäuschende Rolle: in Frankreich am 29. Mai 2005, der Kriseneingang der folgenden Ratifizierungskrise, und der Niederlande, die zum ersten Mal und dazu noch ein schlecht vorbereitetes Referendum durchführten.

Enttäuschend war, dass die sachfremde Instrumentalisierung europäischer Themen durch Parteienprofilierung und persönliche Ambitionen gelang. Hier muss man bei der Analyse wirklich in die Details gehen, da sie den Ausschlag gaben, siehe ausführlich Kleger a.a.O. 2007, insbesondere für die sogenannten „einfachen Leute“, die über einen rüstigen demokratischen Common Sense verfügen.

Es ist falsch, Plebiszite als Jahrhundertereignisse zu inszenieren in politischen Ordnungen, in denen Referenden lediglich seltene Ausnahmen sind (Niederlande) oder Abstimmungen stark personalisiert (Chirac) oder ethnisch polarisiert werden.

Es gibt zudem eine direkte Demokratie von oben und eine direkte Demokratie von unten.
Von unten wird sie durch Initiativen und fakultative Referenden ausgelöst. Von oben dient sie der Legitimationsbeschaffung von bereits getroffenen Entscheidungen. Zu dieser Kategorie gehören konsultative Plebiszite, wie sie in Frankreich häufig sind.

Im Unterschied zu Frankreich erfolgte die Herausbildung der direkten Demokratie in der Schweiz historisch aus der Mitte einer stark lokal durch die Gemeinde geprägten demokratischen Bürgerkultur heraus. Entsprechend klein und dezentral ist der Staat, so dass Dahrendorf einmal meinte, die Schweiz sei eher eine Bürgergesellschaft als ein Staat. Wir werden darauf noch einmal zurückkommen.

Direkte Demokratie und politisches System

Das führt uns zum wichtigsten Punkt dieses Blogs:
Die kleine und kleinteilige Schweiz ist zwar ein interessantes politologisches Labor, aber das System der direkten Demokratie ist keine best practice, die einfach übertragen werden kann. Das hat historische und systematische Gründe.

In der Schweiz wurden verschiedene Formen der Volksrechte, vermittelt über die Gemeinden und Kantone, in die immer noch gültige Bundesverfassung von 1874 eingebaut. Die direktdemokratische Komponente übt mithin einen prägenden Einfluss auf das gesamte politische System aus.

Die schweizerische direkte Demokratie funktioniert nicht als isoliertes Element, sie ist vielmehr Teil eines umfassenden institutionellen Pakts aus:

• Föderalismus,
• kantonale Autonomie,
• Konkordanz,
• dichte lokale Selbstorganisation,
• ausgeprägte Rechtsbindung und
• lange Gewöhnung an wiederholte Abstimmungen.

Erst innerhalb dieser historisch gewachsenen politischen Architektur erfüllt sie ihre Funktion.

Ihre Leistung besteht deshalb nicht einfach in „mehr Beteiligung“. Nicht bei allen Abstimmungen ist die Beteiligung groß. Das ist nicht das Kriterium. Ihre spezifischen Leistungen bestehen vielmehr darin:

• Widerstände früh sichtbar zu machen,
• Reformen vor ihrer Umsetzung auf ihre politische Tragfähigkeit zu prüfen,
• Opposition einzubinden,
• Haftung zwischen Regierung, Parlament und Bürgerschaft zu verteilen,
• Entscheidungen nachträglich zu legitimieren,
• die innenpolitische Einflussnahme durch kleine Eliten zu begrenzen.

In einer anderen politischen Ordnung können dieselben Wirkungen andere sein. Referenden können dort:

• kurzfristige Mobilisierung belohnen,
• ethnische, religiöse und regionale Konflikte verschärfen,
• komplexe Reformpakete zerlegen,
• Regierungen dauerhaft blockieren,
• externe Einflussnahmen erleichtern,
• Minderheiten unzureichend schützen,
• strategische Zeit verkürzen,
• politische Haftung eher verwischen als klären.

Entscheidend ist also nicht die formale Institution „Volksabstimmung“, sondern ihre Funktion innerhalb der gesamten Architektur politischer Handlungsfähigkeit, die heute gefordert ist.

Das ist gegenwärtig national und innerhalb der EU eine drängend aktuelle Frage.
Sie betrifft die nationalen Parlamente genauso wie die europäischen Eliten und die demokratischen Bürgerschaften.

Die Schweiz verfügt in vielen Bereichen über funktionale Äquivalente zu Leistungen, welche die EU anderen Ländern bietet. Das sind:

• Rechtssicherheit,
• Marktzugang,
• administrative Leistungsfähigkeit,
• internationale Einbindung,
• Währungs – und Finanzstabilität,
• institutionelle Glaubwürdigkeit.

Die Schweiz und die EU

Ein EU-Beitritt, der in der Schweiz, mitten in Europa, umstritten ist, ja sie teilt und spaltet, was sich die nationalkonservativen direkten Demokraten von der SVP, die fleissigsten in Europa, zunutze machen, könnte deshalb nicht zusätzliche Kapazitäten schaffen, sondern vorhandene zumindest teilweise ersetzen durch:

• längere Entscheidungswege,
• diffuse Haftung,
• geringere Korrekturfähigkeit.

Am meisten gefürchtet ist die “ automatische Rechtsübernahme“ und der Abbau direkter Demokratie, die für die politische Identität der Schweizer wichtig ist, nicht nur für die Superpatrioten. Hier kommt ein stark normativer Begriff von Volkssouveränität zum Zuge, der nicht als ‚Populismus‘ lediglich diffamiert werden kann.

An dieser Stelle muss vielmehr differenzierter argumentiert werden , um überhaupt noch erfolgreich öffentlich-populär überzeugen zu können. Dies betrifft den Agitationsstil genauso wie die Inhalte, um die es geht.

Die SVP ist schon lange die Arbeiterpartei und nicht die SPS. Politisch problematischer ist, dass dieser wachsenden Volkspartei sogar die Spaltung des bürgerlichen Lagers gelingt . So wieder am 14. Juni, wo der bürgerliche Gegenvorschlag fehlte. Das kann sich rächen.

Für andere politische Ordnungen ist dieselbe europäische Integration ein erheblicher Kapazitätsgewinn geworden und bedeutet eine wichtige Zukunftsperspektive. Soviel zum schwierigen widersprüchlichen Verhältnis vieler europäischer Schweizer zur EU, das im Abstimmungskampf zur sogenannten „Nachhaltigkeitsinitiative“ sehr kontrovers zum Ausdruck kam.

Die ungewöhnliche Volksabstimmung wird in Deutschland aufmerksam verfolgt und diskutiert. Die Leserbriefe spiegeln, was sich Bürger/innen wünschen würden: eine offene, ehrliche und sachliche Debatte.

Homologie und Äquivalenz

Zu beachten ist tatsächlich die Nicht-Homologie der Mitgliedstaaten:
Eine einheitliche Regel greift dabei in sehr unterschiedliche Kapazitätsarchitekturen ein.
Was in einer schlecht administrierten Ordnung eine notwendige Mindeststruktur schafft, kann in einer leistungsfähigen Ordnung bereits funktionierende Übersetzungszonen überformen und blockieren.

Die EU wird dann ein Nivellierer, der nicht kapazitätsfördernd für die Mitgliedstaaten ist. Daher wäre es für eine ökonomisch-politische Perspektive besser, echte bilaterale Verträge abzuschließen anstelle der Illusion eines Superstaates, ähnlich den Vereinigten Staaten der USA, anzuhängen.

Zumal die drei Großen D. , F., GB sich in einer veritablen politischen Selbstblockade befinden und niemand weiß, wie es nächstes Jahr aussehen wird.

Momentan konzentriert sich alles auf die ‚imperiale‘ Konkurrenz mit den USA und China sowie die militärische Verteidigung gegen die aggressive Bedrohung Russlands. Die schlechte desintegrierende Wirkung der Superstaatsidee, welche die postklassischen Nationalstaaten überwinden soll, postnational nicht transnational, besteht im Homologisierungsdruck der EU auf die Mitgliedstaaten.

Das entspricht der Verwechslung der funktionalen Äquivalenz mit der institutionellen Homologie.
Das heisst: die europäischen Staaten dürfen weiterhin nicht- homologe Strukturen bilden, solange sie ihre politische Handlungsfähigkeit steigern können mit funktional äquivalenten Lösungen.

Die beste Lösung wäre eine modulare EU, die auf funktionaler Subsidiarität beruht.

Funktionale Subsidiarität bezeichnet eine Ordnung, in der verschiedene Ebenen und Organisationen eigenständig bleiben, aber komplementäre Funktionen übernehmen.

Demokratietheoretisch relevant ist, dass Entscheidungen möglichst dort getroffen werden, wo Wissen und Kompetenz, Haftung und Problemlösung zusammenfallen.

Höhere staatliche Ebenen greifen nur dann ein, wenn untere Ebenen überfordert sind. Zu einem automatischen Kompetenzsog nach oben, wie heute, darf es nicht kommen. Nur so lässt sich die vorherrschende politische Technokratie durch die Bürgergesellschaft korrigieren und begrenzen, womit wir wieder beim liberalen Dahrendorf sind.

Homologe Gleichschaltung bewirkt das Gegenteil: Korrektive Eigenständigkeiten gehen verloren.

Der wichtigste Unterschied der schweizerischen direkten Demokratie zum deutschen System besteht darin, dass eine Volksinitiative einen gesellschaftlichen Konflikt (z. B. den heute zentralen um die Migration) aus der Kontrolle des etablierten Parteien- und Koalitions- raumes herauslösen kann. Sie zwingt damit Regierung und Parlament auf eine Alternative zu reagieren.

Direkte Demokratie macht den Status quo rechtfertigungsbedürftig. Das ist auch dringend nötig.

Fehlen direktdemokratische Korrekturkanäle, muss die repräsentative Ordnung ihre Lernfähigkeit durch Elitenrotation und institutionelle Erneuerung sichern können, Personalwechsel allein genügt nicht.

Erstaunlich ist wieder, seit der Coronakrise, dass die politische Handlungsfähigkeit der Schweiz höher ist als in Deutschland trotz oder wegen der direkten Demokratie.

Nach einer harten demokratischen Auseinandersetzung, wie sie in Deutschland unvorstellbar ist, wurde am 14. Juni die strikte Einwohnerobergrenze vom „Lümmel“ Volk abgelehnt, deutlicher als von allen erwartet und vor allem ängstlich befürchtet. Es hätte auch anders ausgehen können, da ein bürgerlicher Gegenvorschlag fehlte.

Die direkte Demokratie mit ihrem roten Abstimmungsbüchlein Pro und Contra funktionierte auch für Auslandschweizer einmal mehr seriös und reell. Sogar die eigenen Kinder ermunterten einen, abstimmen zu gehen.

Es müssen jetzt andere Lösungen gefunden werden für die objektiven Folgen der arbeitsmarktgetriebenen Zuwanderung, die von der Bevölkerung als „Dichtestress“ erlebt und diskutiert werden.
Sie bestehen nicht ’nur‘ in einer anderen moralischen Haltung zum Fremden.

Direkte Demokratie wie das Problem der 10 Millionen-Schweiz werden in Deutschland nicht verstanden, sondern dienen vornehmlich als Projektionsfläche sowohl für ihre Gegner als Warnung vor dem Gespenst des Populismus wie für ihre Fans von der AfD, die weder Liberale noch Konservative sind.

Bildnachweis: Agentur Medienlabor, AI.